以混改為重點深化國資國企改革

來源:經濟參考報? 發布日期:2019-12-02? 作者:? 【 字體:

  未來國有企業改革的思路和重點是要按照完善社會主義市場經濟體制的要求,實施國有經濟戰略性調整,優化國有資本布局和結構,積極發展混合所有制經濟,加快完善企業法人治理結構,建立健全以管資本為主的國資監管體制,大幅提高國有資本運營和監管效率。

  以戰略性行業為重點優化國有經濟布局和結構

  第一,加快國有經濟布局和結構的戰略性調整。制定國有經濟布局結構戰略性調整規劃,明確調整方向和目標。繼續按照“有進有退、有所為有所不為”、“進而有為、退而有序”的原則,沿著競爭性行業和戰略性、壟斷性行業兩條線,加快國有經濟布局和結構調整步伐。在一般競爭性領域要退足、退夠,為民間投資者“進得來、穩得住”創造公平競爭環境。

  在競爭性行業,國有經濟要按照市場化原則,繼續適當退出和收縮戰線,為民間資本和民營經濟發展創造廣闊市場空間,有選擇性地保留的競爭性國有企業應找準市場定位,做強核心業務,增強對核心技術和專有技術的研發能力,不斷提高核心業務的競爭力,成為帶動行業發展的核心引領力量。

  在關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域,在適度加大國有資本投入力度、加強國有經濟控制力的同時,要放寬行業準入,引導社會資本、民間資本進入,提高相關行業競爭性業務的市場競爭程度,提高行業運行質量和效率。相關國有企業要加快公司制股份制改革步伐,完善公司治理結構,提高公司現代化、規范化管理水平和企業國際競爭力。

  實施國有企業分類改革,探索實行政策性和競爭性國有企業分類管理。推動具備條件的國有大型企業實現整體上市,不具備整體上市條件的國有大型企業要加快股權多元化改革,必須保持國有獨資的國有大型企業要加快公司制改革,建立和完善現代企業制度,完善國有企業法人治理結構。

  第二,分類推進國有資本布局優化。對于競爭性行業,要加大重組整合力度,提高產業集中度,優化資源配置,加快企業轉型升級,加快培育發展一批具有較強競爭力的世界一流水平跨國公司。競爭類企業應主要根據資本投資收益,優化國有資本投向,推動國有產權流轉,淘汰沒有競爭優勢、長期虧損的企業,加快處置低效、無效及不良資產,提高競爭能力。一般競爭性行業的國有企業不作為國有資本的投資重點,現有企業依照市場優勝劣汰的商業競爭規則進行市場公平競爭,國家一般不給予特殊政策或項目支持。重要行業和關鍵領域應作為國有資本投資的重點方向,根據不同行業特點,加大國有資本投入,支持其在服務國家宏觀調控、保障國家安全和國民經濟運行、完成政府特定任務等方面發揮更大作用。

  對基本公共服務類行業,要加大國有資本投入,提高公共服務的質量和效率,支持其在提供公共服務方面作出更大貢獻。進一步突出主業,優化公共服務業務資源配置,增強持續經營能力。加快優化國有資本戰略布局,按照制造業、服務業、金融業、投資類和科研類等不同產業類型進行分類管理和考核,促進國企改革重組、國有資本“有進有退”。

   以建立法人產權制度為核心加快完善現代企業制度

  第一,深入推進現代公司制改革。不論是商業類還是公益類國有企業,其基本屬性都是企業,都是獨立的市場主體,經營機制都必須適應市場經濟的要求。要加快推進現代企業制度建設,按照市場決定資源配置的要求,依法獨立自主開展生產經營活動。競爭類企業以市場為導向,引入社會資本,積極發展混合所有制經濟,促進企業體制機制創新,打造充滿生機活力的市場競爭主體。重要骨干企業可保持實體(集團)公司形式,具備條件的可改組為國有資本投資公司,其他企業可通過混合所有制改革或整體上市后由國有資本運營公司持股。公益類國有企業主要采取實體(集團)公司形式,可根據業務特點推進所出資企業混合所有制改革。

  積極推進國有企業整體上市。進一步明確政府、國資監管部門及企業的任務和責任,統籌規劃并制定相關配套政策。企業根據國家戰略和實際發展需要,在國資監管部門指導下,“一企一策”制定整體上市的整體實施方案和具體的操作細則。方案實施必須重視市場機制的作用,允許持股機構和企業相機決策,不設置具體的進度要求和強制性的時間表。通過整體上市,強化資本市場和社會的外部監督,優化企業股權結構和治理機制,徹底實現國有企業股權股份化、多元化,增強國有控股上市公司的激勵約束機制。

  第二,進一步加強國有企業董事會建設。董事會的機構建設與機制建設相輔相成,機構建設為機制建設創造條件,機制建設也帶動機構的完善。當前國有企業董事會試點在機構建設方面進展較快,為后續改革打下良好基礎,但機制建設相對滯后,拖累了國有企業公司治理的完善。下一步董事會建設應以機制建設為重點,推動機構建設和機制建設協同前進。機制建設的核心是“落實權力、理清責任、權責對等”。

  充分落實董事會的權力。隨著部分國企董事會班子不斷完善、能力不斷提高,國資管理部門可以對這些企業減少行政管理事項,切實落實董事會的權力。

  完善董事的追責和免責機制。國資管理部門可以多種方式追究失職董事的責任,可以通過考核免除失職董事的職務,并向社會公示。國資管理部門作為積極的股東,以管資本為主加強國有資產監管,監管方式應從事前審批向事中和事后監管轉變。

  完善重大事項的決策機制。企業董事會對重大事項應遵循“集體決策、個人擔責”的機制,避免出現“一把手”決策或者無人擔責的現象。

  進一步加強機構和人才建設。在借鑒國內外經驗的基礎上,進一步完善董事尤其是外部董事的選拔機制,完善董事標準,拓寬人才渠道。

  第三,深化國有企業人事制度改革。深化國有企業領導人員管理體制改革。逐步取消國有企業的行政級別和類行政化待遇,建立由董事會直接選聘、考核與管理經理班子的新機制。按照現代企業制度的要求,規范企業股東會、董事會、監事會和經營管理層的責權。完善董事會制度,提高外部董事比例,試點外部董事擔任董事長。落實董事會選聘、考核、獎懲經理班子的相關職權,實現企業決策權與經營權的分離。

  建立健全職業經理制度。以國企高管合同制、年薪制、任期制和市場化選聘作為國企全面推行職業經理人制度的突破口,逐步弱化和取消國有企業及其經營管理人員的半行政化身份,推進國有企業管理人才市場化改革,建立有進有出、能上能下的管理人才流動和配置機制。通過走“市場化”去“行政化”,打造符合現代企業要求的國企職業經理人隊伍。構建職業經理人市場治理體系,培育統一開放競爭有序的職業經理人市場。

  加快完善企業人事和薪酬激勵制度。推進國有企業人力資源市場化改革,推動國企內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度改革。國有企業管理人員和員工原則上都要實施市場化擇優選聘,同時要完善激勵約束機制,合理確定國企干部職工的薪酬水平和職務待遇。

   以完善治理為中心積極推進國企混合所有制改革

  首先要優化混合所有制企業股權結構。把優化股權結構作為混合所有制改革的突破口,除國有資本必須保持獨資、絕對控股的特殊國有企業外,混合所有制改革要突破“股比限制”的思維方式,改變國有股一股獨大、內部人控制局面,建立各類股東利益風險共擔、相互制衡約束的有效治理結構,切實轉變企業經營機制。

  要加快在競爭性行業領域發展混合所有制經濟,優化股權結構,著重解決國有企業股權比例過于集中、市場化運行機制不健全問題。發揮各類資本取長補短、相互促進作用,實現資源的有效配置,推動混合所有制企業從追求形式和數量的“粗放式”混合,向更為重視發展內涵和質量的“集約式”混合轉變,真正促進國有企業體制機制轉換和市場主體地位形成。

  國有資本可采取相對控股或參股方式,允許非公資本持股比例超過三分之一甚至超過一半,使出資人真正到位,建立用手投票而不是“用腳投票”的機制,讓各類股東在公司決策和治理中都能發揮應有作用。因此,從完善治理、強化激勵、激發企業活力目的出發,必須把優化股權結構作為混合所有制改革的突破口,積極引入各類投資者,競爭性領域國有資本持股比例不設下限,以市場為導向鼓勵企業兼并重組,根據國家戰略需要和公司發展實際設置股權結構。探索建立國有股東“金股”制度,通過約定對特定事項的否決權,確保國有資本在特定領域的控制力。

  其次,要切實轉變混合所有制企業激勵約束機制。混合所有制改革不僅僅要實現投資主體的多元化,重點還在于是否實現了混合所有制企業內部機制的真正轉變,通過融合民營企業機制靈活、效率高和國有企業管理規范的優勢,完善治理、強化激勵,建立起產權清晰、權責明確、決策民主、管理科學、富有效率的現代企業制度,提升企業運行效率和價值創造能力。

  要構建科學的公司治理,設置合理的股權結構,既要防止出現一股獨大,也要避免股權過于分散。合理分配各類股東在董事會的席位,充分保障各類股東特別是非公有股東的代表性和發言權。

  堅決推進國企高管和職工的身份轉化,推動國有企業去行政化,建立市場化的選人用人用工和分配機制。混合所有制企業的經理人團隊應堅持市場化、社會化、去行政化、去官本位。混合所有制企業要實行職業經理人制度,通過市場化方式選聘經理人,明確將企業核心管理層的身份由類行政事業編制完全轉為企業編制,其任命權真正由組織部門轉到企業的董事會。給予核心管理層陽光持股,使他們的切身利益和企業利益最大程度一致化,使其經營管理潛能得到充分釋放。建立獎懲分明的績效管理制度和員工激勵機制,調動全體員工的積極性。

  最后,要規范有序推進混合所有制改革。混合所有制改革的實施過程和操作細則同樣決定著改革的成敗。改革必須自上而下進行總體規范和設計,并與尊重基層創新經驗相結合。

  推進混合所有制應履行法律法規明確的程序,完善國有資產評估定價機制,進一步優化程序,更多通過公開的、全國性資本市場和產權股權交易市場,提高資本市場運行效率,發現企業有形與無形資產價格,推動相關配套制度建設和監管改革,從制度設計上避免國有資產流失。

  提高國企改革配套政策文件整體性協調性。混合所有制改革要高度重視協調配套,對相關配套文件進行系統規范梳理,注重配套政策之間銜接和前后出臺政策的連續和銜接,修改不符合中央要求和混合所有制改革方向的政策規定,增強國企改革系列配套文件的整體性、協調性。賦予地方和企業更多、更大改革自主權和先行先試的權力,允許地方結合實際,對系列配套文件進行綜合、整合,減少配套文件數量,出臺地方國企改革和混合所有制改革綜合性文件,消除眾多文件之間相互掣肘的問題,為國有企業混合所有制改革構建制度和政策基礎。

  出臺針對性的國企混合所有制改革支持政策。針對現有國企改革、混合所有制改革政策文件偏向于宏觀指導性、原則性的特征,出臺可操作性強的配套政策和具體支持措施,著力建立健全激勵性、支持性優惠政策。在混合所有制企業管理層持股、國企員工身份置換補償、國有企業解決社會包袱和歷史遺留問題、混合所有制改革費用補償等眾多方面出臺針對性優惠政策,以充分調動國有企業和社會資本參與混合所有制改革的積極性、主動性。

  建立鼓勵改革創新的容錯機制形成改革合力。當前國資國企改革正處于攻堅克難的關鍵階段,需要進一步統一思想認識,凝聚改革共識。要加快建立混改容錯機制,允許犯錯、試錯,對于由于決策、操作失誤而導致的一些問題,應有足夠的寬容。對于改革方向正確,沒有原則性的失誤和錯誤,應當采取包容的態度,鼓勵大膽改革和創新。當然,對于人為主觀謀取私利、暗箱操作行為,要依法懲處,決不姑息。

   以管資本為主完善國資國企監管體制

  第一,完善政府的國資監管職能。以管資本為主完善國有資產監管體制,必須正確處理好政府與市場的關系,堅持市場化改革方向,以提高國有資本的集中度和配置效率為核心,以激發企業活力和市場競爭力為著力點,加快國有資產監管職能與企業出資人職能分離,建立“2+X”的國有資本監管體制,加強政府國資部門和財政部門的監管職能,建立若干專司國有資本出資人職能的國有資本投資運營公司,進一步推進政企分開、政資分開、所有權與經營權相分離。

  國務院代表國家行使國有資產所有權,負責監督指導國資監管部門和財政部門依法履行國有資產監管管理職能,審核國有資本投資運營規劃、國有資本投資經營預算,授權國有資本投資運營公司履行出資人代表職責,任免國有資本投資運營公司主要負責人,考核國資監管部門、國有資本投資運營公司及其主要負責人經營業績,定期向全國人大報告國有資本投資運營和國有資本經營預算執行情況。

  財政部門負責國有資本預算政策、預算編制和預算信息的公開,優化國有資本收益分配和投資結構,并報國務院和人大審批,指導國有資本投資運營公司編制國有資本經營預算,監督預算實施,定期對國有資本投資運營公司資本預算執行情況進行專項審計,定期向國務院和全國人大報告國有資本經營預算執行情況,確保國有資本經營預算公開、透明。

  國資監管部門專職履行國有資本監管職能,負責起草與制定國有資產監管相關法律、法規和制度,并進行相應監管,制定國有資本投資運行規劃,明確國有資本投向和投資運營目標,報國務院批準并組織落實,參與編制國有資本經營預算,準確界定不同國有企業功能,指導國有資本投資運營公司編制所管國有資本投資運營規劃,監督投資運營公司落實規劃,定期向國務院報告國有資本投資運營情況,協助國務院考核國有資本投資運營公司及其主要負責人經營業績,確保國有資本投資經營服務于國家戰略目標。

  第二,構建國有資本投資運營平臺。通過設立國有資本投資或運營公司,搭建國有資本投資運營平臺和經營管理平臺,確保實現國有資本服務于國家戰略的投資運營目標。國有資本投資公司、運營公司可通過國有資本布局結構調整、國有企業整合重組來組建。代表各級政府履行出資人職責的國有資產監督管理委員會可對其行使出資人職責的一級集團公司及其二級企業依據功能類別進行整合重組,組建若干個履行管資本職能并專門從事投資和資本運營的投資平臺。

  第三,充分保障企業經營自主權。推動政府經濟社會管理職能與國有資產監管職能分開。以管資本為主完善國有資產管理體制、加強國有資產監管,必須積極轉變政府職能。

  推動國有資產監管職能與企業出資人職能分開。以管資本為主加強國有資產監管,就要逐步把國有資產監管職能與國有企業出資人職能分開,國有資產監管機構專注于國有資本經營戰略制定、國有資本出資人監管和國有資本運營績效考核,確保國有資本投資運營服務于國家戰略目標。而國有企業出資人職能包括資產收益、重大決策和選擇管理者等,則應完全由授權的投資機構、專業化的資本投資運營公司來承擔。

  推動企業出資人職能與企業經營管理職能分開。國有資本投資運營公司要準確把握出資人的職能定位,抓住產權,下放事權,依法保障國有資本出資企業的法人主體地位,尊重企業自主決策權,遵循企業發展規律,以資本管理為紐帶,加強企業頂層設計,加強重大事項管理,重點管好戰略規劃,優化資源配置,完善資本預算和公司治理。要圍繞“資本、資產、資金”三個重點,加強國有資本出資企業監管,改善國有資本的分布結構和質量效益,實現國有資本的保值增值。

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